UGAP et commande publique : les coulisses de l'achat souverain

En bref

• L'UGAP exécute ses marchés : elle paie les fournisseurs avant d'être payée par l'État, injectant environ 500 millions d'euros dans l'économie.
• Côté cloud, la part des hébergeurs souverains est passée de 68 % à 84 % en un an, portée par la loi SREN.
• Limite clé : le référencement ne vaut pas la commande, 40 % des solutions référencées ne sont jamais commandées.
• La commande publique est un marqueur, pas la masse : un euro de chiffre d'affaires vaut 7 à 8 euros de subvention.
• L'avenir se joue sur la préférence européenne et les obligations de fond, type loi SREN étendue.

La commande publique est revenue dans chaque débat de la Semaine de la souveraineté Jamespot. Animée par la journaliste Delphine Sabattier, la dernière table ronde lui était consacrée, avec Edward Jossa, président de l'UGAP et première centrale d'achat public, et le député Philippe Latombe, qui a mené les travaux parlementaires sur le sujet. Deux regards complémentaires sur un levier qu'on surestime souvent.

Comment fonctionne une centrale d'achat

Edward Jossa a d'abord rappelé le fonctionnement. Une centrale d'achat passe des marchés et y donne accès aux administrations, qui achètent alors en dispense de procédure, sans appel d'offres. Certaines se contentent de mettre leurs marchés à disposition. L'UGAP, elle, a une particularité, elle exécute ses marchés : le client commande à l'UGAP, qui commande au fournisseur, le paie, puis refacture au client. Les fournisseurs sont ainsi payés avant que l'UGAP soit elle-même payée par l'État, ce qui injecte environ 500 millions d'euros dans l'économie. Pour une PME, dont le délai de paiement est souvent vital, le service rendu est réel.

Les chiffres d'un mouvement réel

Les données montrent une dynamique. Sur le cloud, 68 % des ventes de l'an dernier allaient à des hébergeurs souverains, et 84 % depuis le début de l'année au 1er octobre, signe que la loi SREN et la doctrine SecNumCloud produisent leurs effets côté État. Sur les logiciels, le marché multi-éditeurs compte 3 917 éditeurs, dont 2 924 français, 357 de l'Union européenne et 656 autres.

Côté tendance, on observe une baisse de 26 % des dépenses Microsoft, de 15 % sur Oracle, et une hausse de 13 % sur les autres acteurs, dont 11 % sur les alternatives à Microsoft. Des chiffres à manier avec prudence, a prévenu le président de l'UGAP, car ils bougent beaucoup d'une année sur l'autre, les contrats pluriannuels créent des effets cycliques, et une partie de l'activité peut fuir vers des centrales moins surveillées.

Un nouveau contrat, trois leviers

Le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2026-2028 place le soutien aux PME et à l'innovation, et la contribution à la souveraineté, parmi ses premiers objectifs. Il s'appuie sur trois leviers. L'identification d'abord, avec la cartographie des fournisseurs et un sourcing permanent. La promotion ensuite, via des filtres dédiés sur le site, qu'il s'agisse des alternatives à Microsoft, des solutions IA issues de l'appel à manifestation d'intérêt de la DINUM ou d'une entrée par les start-up. Le pilotage enfin, avec une remontée à la tutelle des opérations logicielles au-delà de 500 000 € et une suspension des commandes de plus de 2 M€ dans l'attente de la validation DINUM, désormais obligatoire.

Les limites, dites sans détour

Philippe Latombe a recadré l'enthousiasme, en rappelant que la commande publique est un marqueur, pas une fin. Première limite, le référencement n'est pas la commande : près de 40 % des 3 000 solutions référencées ne font l'objet d'aucune commande, et être titulaire d'un marché UGAP ne dispense pas d'un effort commercial. Le problème n'est plus l'accès à la commande publique, il est réglé, mais l'incitation des clients publics à y recourir.

Deuxième limite, elle ne fera pas la masse, et va même baisser en volume. Elle sert surtout de vitrine, car une référence publique française aide une entreprise à attaquer les marchés étrangers : un land allemand demandera d'abord si l'État français vous a déjà fait confiance. Un euro de chiffre d'affaires vaut d'ailleurs environ sept à huit euros de subvention, sans les coûts cachés de la recherche de subventions, d'où la logique de moins de subventions et de plus de commande.

Troisième limite, la commande directe échappe à l'UGAP, puisque de grands ministères passent leurs gros marchés hors centrale, par habitude et par perte de compétence interne, via des ESN qui fournissent du Microsoft parce qu'elles y excellent. Allotir ces marchés géants compliquerait la vie d'acheteurs biberonnés au droit, dont l'ennemi désigné reste le tribunal administratif, pas l'échec technologique. Dernière limite enfin, le paiement : en contrat direct avec l'État, les délais asphyxient les TPE, PME et ETI en croissance, obligées de porter un BFR considérable quand les levées de fonds se raréfient.

Small Business Act et préférence européenne

Longtemps tabou à Bruxelles, le Small Business Act commence à être discuté, malgré les réticences passées de l'Allemagne et des Pays-Bas, qui évoluent. Le vrai terrain, désormais, c'est le projet de texte européen sur la commande publique, qui porte une notion de préférence européenne.

Un point technique s'avère décisif, la distinction entre pays « couverts » et « non couverts ». Les pays couverts par un accord, qu'il s'agisse des membres de l'accord OMC sur les marchés publics ou d'accords bilatéraux comme les États-Unis, la Corée du Sud ou le Japon, ne peuvent être écartés que par la Commission elle-même. Pour les pays non couverts, la Chine au premier chef, le pouvoir adjudicateur peut exclure. Un autre débat oppose les États sur le choix entre règlement, qui s'impose intégralement, et directive, qui laisse une marge nationale, la France défendant la directive.

Le député a mis en garde contre le fait de tout laisser à la Commission, au motif qu'elle manque parfois de courage. Il cite le Data Privacy Framework, qu'il juge bâti sur une fiction juridique et dont il demande l'annulation. L'Europe dispose pourtant d'un levier qu'elle sous-utilise, sa puissance de marché, la plus large au monde.

Le vrai levier : les obligations de fond

Un dernier point a été soulevé par Edward Jossa. Écarter un acteur pour optimisation fiscale est impossible en l'état du droit, car le marché public reste un système documentaire fondé sur les certificats. Et l'UGAP, comme les autres, passe rarement commande directement aux éditeurs, puisque Microsoft, Oracle ou VMware répondent via des distributeurs.

Le plus efficace n'est donc pas d'agir sur la commande, mais sur les obligations de fond. La loi SREN fonctionne parce qu'elle impose des exigences de sécurité et d'hébergement, et elle gagnerait à être étendue au-delà de l'État, car une donnée sensible reste sensible qu'elle soit dans un ministère, une collectivité ou un hôpital. Une petite commune près d'une base militaire peut détenir des données plus sensibles qu'un ministère. Intégrer les indices de résilience dès la conception des systèmes d'information, avant même l'achat, c'est là que se joue la souveraineté.

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Dernier des trois volets consacrés à la plénière. Pour la vue d'ensemble, lisez notre synthèse de la Semaine de la souveraineté Jamespot. Les deux autres volets : Souveraineté numérique : de quoi parle-t-on vraiment ? et Autonomie technologique : comment passer à l'action.